Deu, "no" al progetto di completamento da 160 milioni: il T.a.r. respinge il ricorso del proponente

La II sezione del Tar Puglia ha respinto il ricorso di Althea Spa - dichiarando inammissibili i motivi aggiunti - la società che con ricorso notificato il 5 maggio 2023 e depositato l'11 dello stesso mese, si era opposta alla revoca dell'azienda ospedaliera-universitaria Policlinico Riuniti di Foggia, della proposta ad iniziativa privata formalizzata in qualità di mandataria del costituendo Rti con la società Steritalia il 9 luglio 2020 per il completamento, l'allestimento e la gestione integrata dei comparti operatori del nuovo Deu del Policlinico Riuniti di Foggia, comprensiva della manutenzione delle apparecchiature di alta tecnologia, nonché della realizzazione e gestione di una nuova centrale di sterilizzazione e relativi servizi.

Il progetto Deu da 160 milioni di euro

Con deliberazione del commissario straordinario pro tempore del 18 marzo 2021, l'azienda ospedaliero-universitaria valutava di interesse pubblico, fattibile ed accettabile, la proposta presentata dal Rti Althea, approvandone contestualmente la documentazione a corredo. Con delibera del direttore generale del primo luglio 2021, venivano approvati gli atti di una procedura aperta per l’affidamento mediante finanza di progetto di una concessione del valore stimato in 159.340.100,00 euro per la durata di dieci anni ed otto mesi, da aggiudicarsi con il criterio dell’offerta economicamente più vantaggiosa.

Il progetto consisteva nella realizzazione, previa progettazione definitiva ed esecutiva, dei lavori di completamento del blocco operatorio collocato al 6° piano del plesso ospedaliero che ospita il Dipartimento di Emergenza Urgenza, nonché dei lavori di realizzazione della centrale di sterilizzazione, nella messa a disposizione di apparecchiature ed arredi, nella fornitura di dispositivi medici, presso il 5° e 6° piano del Deu e la Cds, nella messa a disposizione dello strumentario chirurgico per l’intero presidio ospedaliero, nell’espletamento del servizio integrato Deu, a sua volta suddiviso in tre sottoservizi: servizio dispositivi, servizio intelligenza artificiale, servizio sanificazione, del servizio integrato Cds ed infine del servizio integrato apparecchiature.

Secondo le previsioni contenute nel piano economico finanziario redatto dal promotore, l’investimento a carico del concessionario sarebbe ammontato a 20.924.456,00 di euro, mentre il pagamento del canone annuo gravante sull’Amministrazione concedente sarebbe stato pari ad € 15.530.341,00 annui.

Il canone era costituito per 45,94% da componenti fisse, per il restante 54,06% da componenti variabili o parzialmente variabili.

All’esito dell’indizione della gara, era pervenuta la sola offerta del promotore Althea Italia. Valutata e ritenuta ammissibile nella seduta del 29 novembre 2021, la commissione giudicatrice formulava la proposta di aggiudicazione.

Con la deliberazione del commissario straordinario del 2 febbraio 2023, la procedura veniva inserita nel programma biennale di beni e servizi per le annualità 2023-2024, con previsione di affidamento nel 2023.

Con la nota del 7 dello stesso mese la Althea Italia S.p.A., nella qualità di mandataria del Rti  promotore della procedura e aggiudicatario provvisorio, sollecitava l’Amministrazione procedente a porre in essere ogni iniziativa utile per la prosecuzione dell’iter e per l’approvazione del provvedimento di aggiudicazione definitiva.

La revoca della procedura

Il 13 marzo 2023 l'Amministrazione comunicava alla Althea Italia S.p.A. l’avvio del procedimento di revoca della procedura di gara in parola motivando in questi termini la decisione:

“il radicale mutamento della situazione di fatto rispetto ai presupposti in base ai quali è stata ritenuta “fattibile e quindi accettabile” la proposta ad iniziativa privata, impone a questa Azienda di rivedere le proprie determinazioni, anche in ragione delle mutate condizioni economiche-finanziarie. L’accurata e ponderata valutazione della proposta, comparata alle risorse finanziarie attualmente nella disponibilità di questo Policlinico, il cui Bilancio presenta preoccupanti perdite di esercizio ha evidenziato la non convenienza di procedere ad una aggiudicazione sulla base della proposta di codesta società e del relativo Pef, quest’ultimo, peraltro, predisposto nelle annualità 2020-2021 in un contesto sociale ed economico ben diverso da quello attuale”.

Nella nota si prospettava che il bilancio di previsione 2023 evidenziasse già in partenza un risultato negativo e risorse insufficienti per far fronte al notevole incremento dei costi di gestione e che l’assunzione del gravoso onere derivante dall’aggiudicazione della procedura di gara avrebbe comportato la non sostenibilità della spesa in totale violazione dei principi contabili e costituzionali sopra richiamati.

Un aggravio economico che sarebbe derivato anche dalla pressione inflazionistica e dal conseguente aumento dei tassi di interesse, che avrebbe determinato “ulteriori nuovi oneri che graverebbero irrimediabilmente su questa Azienda”.

L'Amministrazione dei Riuniti evidenziava che in considerazione del persistente interesse al completamento ed allestimento delle sale operatorie nel Deu, vi era già stata un’interlocuzione con la Regione Puglia, che aveva autorizzato l’avvio delle procedure necessarie all’accesso ai finanziamenti esclusivamente pubblici per la realizzazione dell'opera.

Pertanto, la Regione invitava l'azienda “ad inserire l’intervento proposto nella programmazione triennale dei lavori, approvare il progetto di completamento con esplicita attestazione della dichiarazione di assenza di doppi finanziamenti e assenza di sovrapposizione di finanziamenti, attivare il relativo codice unico di progetto”.

Il 23 marzo l'Althea Italia S.p.A. trasmetteva le proprie controdeduzioni evidenziando l’aspettativa del Rti di cui era mandataria di conseguire l’aggiudicazione della concessione.

Con deliberazione del 6 aprile 2023, il direttore generale, marcando le ragioni di insostenibilità economica della proposta di partenariato, disponeva la revoca della procedura di gara de qua ed il contestuale inserimento degli interventi di completamento strutturale delle sale operatorie del Deu nella programmazione triennale dei lavori pubblici, attivando il codice unico di progetto, nonché l’integrazione delle deliberazioni del 27 gennaio.e del 2 febbraio 2023, rispettivamente relative all’adozione del 'Programma Triennale delle Opere Pubbliche 2023-2024-2025 ed Elenco Annuale 2023' e del 'Programma Biennale degli Acquisti di Beni e Servizi – anni 2023-2024'.

Il ricorso di Althea Italia Spa al Tar

L'Althea si rivolgeva pertanto al Tribunale Amministrativo Regionale per la Puglia, contestando la legittimità del provvedimento di revoca ed evidenziando che la ponderazione di interessi sottesa allo stesso fosse “irragionevole, manifestamente contraddittoria, priva di supporto istruttorio e motivazionale, connotata da falsi presupposti, violativa del principio di proporzionalità, conducente a risultati contrari alla buona amministrazione e all’interesse pubblico”. 

In particolare, sosteneva che non avrebbe risposto al vero che la proposta di partenariato sarebbe stata economicamente e finanziariamente insostenibile e, senza contestare l’analisi economico finanziaria esposta nel provvedimento impugnato, affermava che l’attuazione della proposta avrebbe generato ricavi annuali ben maggiori rispetto al canone annuo che l’Azienda dovrebbe corrispondere al Rti.

Inoltre, secondo la ricorrente, la scelta di accedere ai finanziamenti pubblici al fine di realizzare il progetto in parola sarebbe stata frutto di “una palese carenza istruttoria”, posto che avrebbe comportato “un oggettivo ritardo nella realizzazione dell’obiettivo” e che non sarebbe stato oggetto di valutazione il fatto che “i fondi europei potrebbero essere utilizzati nell’ambito della concessione oggetto della proposta di partenariato"

Quindi, il provvedimento impugnato sarebbe stato illegittimo in quanto non avrebbe tenuto conto del fatto che il comportamento dell’Amministrazione avrebbe ingenerato nel R.T.I. una “fondata e legittima aspettativa” di ottenere l’aggiudicazione della gara in parola.

La risposta del Policlinico Riuniti

Con atto di costituzione del 18 maggio 2023, nonché con successiva memoria difensiva, l’Azienda Ospedaliera Universitaria Policlinico Riuniti di Foggia insisteva per la reiezione del ricorso, ritendendolo infondato nel merito. In esito alla revoca del procedimento di gara, con la deliberazione del 5 ottobre 2023, l’Azienda approvava il progetto esecutivo concernente i lavori in precedenza inclusi nella proposta di partenariato.

Nelle more del giudizio, il 19 ottobre 2023, il Direttore Amministrativo dell’Azienda Ospedaliera Universitaria Policlinico Riuniti di Foggia rilasciava la relazione esponendo le difese dell’Ente sul ricorso dinanzi il Tar Puglia presentato dalla Althea S.p.A, che proponeva ricorso per motivi aggiunti, deducendo 3 motivi di gravame in via autonoma, nonché l’illegittimità in via derivata.

Il ricorso per motivi aggiunti

Con la relazione del 19 ottobre 2023 del Direttore Amministrativo, secondo Althea l’Azienda ospedaliera avrebbe inammissibilmente integrato la motivazione del provvedimento impugnato, violando altresì le regole sulla competenza e il diritto al contraddittorio

La società censurava il merito della relazione impugnata, deducendo l’asserita illogicità e contrarietà ai principi di buona amministrazione, efficacia, efficienza ed economicità dell’azione amministrativa delle osservazioni con cui il direttore amministrativo aveva evidenziato le ragioni per cui i maggiori ricavi paventati nel ricorso introduttivo sarebbero stati solo astratti e figurativi, atteso che con l’impugnata revoca l’Azienda avrebbe rinunciato all’obiettivo di “migliorare la sanità pubblica”.

E sosteneva l’irragionevolezza della rinuncia dell’Ente agli investimenti offerti con la proposta di partenariato, in considerazione del fatto che la copertura dei costi di esercizio da parte della Regione avrebbe dovuto costituire la “extrema ratio alla quale accedere solo ove l’Ente non sia in grado di agire in modo virtuoso e di coprire le proprie spese attraverso servizi resi ai pazienti”.

In ultimo, in tesi di parte ricorrente, la deliberazione del 5 ottobre 2023 dell’Amministrazione sarebbe stata illegittima per violazione dei principi buon andamento dell’azione amministrativa, efficacia, efficienza ed economicità, in quanto non vi sarebbe “alcuna certezza né sulla concreta possibilità di accedere ai fondi pubblici, né tanto meno alcuna certezza in ordine ai tempi per poter realizzare le opere di completamento e allestimento del comparto operatorio presso il Plesso del Deu”. 

Le conclusioni

Con memoria del 5 gennaio 2024, l’Amministrazione sosteneva la legittimità dei provvedimenti gravati, instando per la reiezione del ricorso e dei motivi aggiunti. Seguiva memoria di replica della ricorrente del 12 gennaio con cui la società ribadiva la propria tesi, contestando le controdeduzioni dell’Ente.

Il 23 gennaio il Tar presieduto dal magistrato Orazio Ciliberti, ha respinto il ricorso principale e dichiarato inammssibili i motivi aggiunti